城(chéng)市治理(lǐ)發展四階段論
2023-3-29
近年來，全國各城(chéng)市就如何提升城(chéng)市治理(lǐ)水(shuǐ)平、完善城(chéng)市治理(lǐ)體系，展開競賽性長跑。本文縱觀各地治理(lǐ)實踐變遷，總結提出我國城(chéng)市治理(lǐ)大(dà)體經曆網格化(huà)城(chéng)市管理(lǐ)、多(duō)網融合的(de)社會治理(lǐ)、城(chéng)市運行一網統管與城(chéng)市治理(lǐ)元宇宙四個發展階段，對于不斷探索城(chéng)市治理(lǐ)發展之路，推進城(chéng)市治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化(huà)建設具有積極的(de)時代意義。
一、引言
2015年底，《中共中央國務院關于深入推進城(chéng)市執法體制改革改進城(chéng)市管理(lǐ)工作的(de)指導意見》（中發〔2015〕37号）指出：“推動城(chéng)市管理(lǐ)走向城(chéng)市治理(lǐ)，促進城(chéng)市運行高(gāo)效有序，實現城(chéng)市讓生活更美(měi)好。”這是“城(chéng)市管理(lǐ)走向城(chéng)市治理(lǐ)”首次寫入中央文件。2015年12月(yuè)20日，時隔37年後，中央再度召開中央城(chéng)市工作會議，明(míng)确提出“完善城(chéng)市治理(lǐ)體系，提高(gāo)城(chéng)市治理(lǐ)能力”，“促進城(chéng)市治理(lǐ)體系與治理(lǐ)能力現代化(huà)”，由此開啓探索并推進“城(chéng)市治理(lǐ)”的(de)新征程。
國内外學者對城(chéng)市治理(lǐ)的(de)理(lǐ)解殊途同歸，本文吸納總結爲：我國的(de)城(chéng)市治理(lǐ)是在堅持黨的(de)領導，堅持以人(rén)民爲中心，堅持依法治理(lǐ)的(de)前提下(xià)，以政府爲主導，發動市場、社會組織、市民等多(duō)元主體力量，通(tōng)過開放參與、平等協商、分(fēn)工合作的(de)方式，解決城(chéng)市運行發展過程中的(de)突出問題，提供城(chéng)市公共服務，不斷滿足人(rén)民群衆對美(měi)好生活的(de)需要，實現城(chéng)市公共利益最大(dà)化(huà)的(de)過程。
城(chéng)市治理(lǐ)是國家治理(lǐ)的(de)重要抓手，充分(fēn)發揮中國特色社會主義制度的(de)顯著優勢，持續提升城(chéng)市治理(lǐ)能力，完善城(chéng)市治理(lǐ)體系，加快(kuài)實現城(chéng)市治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力的(de)現代化(huà)，是全面實現國家治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化(huà)的(de)必然要求和(hé)關鍵舉措。
二、城(chéng)市治理(lǐ)發展的(de)基本邏輯
中國特色社會主義城(chéng)市治理(lǐ)沒有現成經驗可(kě)借鑒，需要充分(fēn)發揮“自我完善、自我革新、自我提高(gāo)”的(de)制度優勢，堅持改革創新、與時俱進，不斷探索城(chéng)市治理(lǐ)發展升級之路，推進城(chéng)市治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化(huà)進程。
城(chéng)市治理(lǐ)的(de)發展是城(chéng)市管理(lǐ)從“傳統”走向“現代化(huà)”的(de)轉變曆程，主要體現在以下(xià)三個方面。
（一）治理(lǐ)理(lǐ)念轉變
由“以政府爲中心”走向“以人(rén)民爲中心”。從根本上強調城(chéng)市治理(lǐ)的(de)出發點和(hé)落腳點是人(rén)，城(chéng)市因人(rén)而生，城(chéng)市的(de)存在是爲了(le)讓人(rén)民的(de)生活更美(měi)好。要聚焦人(rén)民群衆需要，實現城(chéng)市治理(lǐ)“爲了(le)人(rén)民、尊重人(rén)民、依靠人(rén)民、服務人(rén)民”，以人(rén)民滿意爲根本标準，做(zuò)“服務型”政府。
由“粗放管理(lǐ)”走向“精細化(huà)管理(lǐ)”。要求充分(fēn)關注市民生産生活過程中遇到的(de)操心事、煩心事、揪心事，了(le)解群衆所需，切實解決困難和(hé)問題。留心細節，增強風險預見能力，及時采取措施，消除管理(lǐ)死角，有效克服管理(lǐ)服務的(de)盲目性。由“被動管理(lǐ)”走向“主動管理(lǐ)”，由傳統的(de)“事後處置”走向“事前預防、事中監管、事後處置”。
由“行政手段爲主”走向“依法治理(lǐ)”。“沒有法治，便無善治，也(yě)就沒有城(chéng)市治理(lǐ)的(de)現代化(huà)”。城(chéng)市治理(lǐ)的(de)權力來源于法律授權，權力運用(yòng)依照(zhào)法律，法律規定城(chéng)市治理(lǐ)行爲合法與非法的(de)界限，給權力運用(yòng)者設定範圍和(hé)邊界。依法治理(lǐ)要求城(chéng)市執法要依法行政，企業、公民、社會要依法辦事，城(chéng)市問題的(de)解決不能違背法律要求，城(chéng)市治理(lǐ)的(de)制度、體制機制、技術運用(yòng)須符合法律規定。
（二）政府職能轉變
從無限政府向有限政府轉變。在現代城(chéng)市治理(lǐ)中，政府角色由“劃槳者”向“掌舵者”轉變，簡政放權，具體微觀層面交由市場（企業）、公民社會和(hé)非營利組織來發揮作用(yòng)。政府部門更多(duō)向提供公共産品、強化(huà)公共服務、維護公平正義、實現公共利益最大(dà)化(huà)的(de)方向轉變。
爲了(le)保障政府治理(lǐ)效能，需建立完善城(chéng)市運行管理(lǐ)第三方監督及公衆監督機制，并保證第三方監督的(de)獨立地位，不受政府幹預，鼓勵市民積極參與城(chéng)市治理(lǐ)。建立健全城(chéng)市治理(lǐ)相關法律法規，确保城(chéng)市管理(lǐ)有法可(kě)依、有章(zhāng)可(kě)循。
（三）治理(lǐ)模式轉變
治理(lǐ)模式包括三要素，即治理(lǐ)主體（誰來治理(lǐ)）、治理(lǐ)客體（治理(lǐ)什(shén)麽）和(hé)治理(lǐ)方式方法（如何治理(lǐ)）。
城(chéng)市治理(lǐ)方式由政府“獨角戲”走向多(duō)元主體共同參與、協同治理(lǐ)，政府、社會、公民都是城(chéng)市治理(lǐ)的(de)責任主體。政府在城(chéng)市治理(lǐ)體系中占主導地位，依法保障公民、社會的(de)參與權、知情權、監督權。打破體制機制障礙，通(tōng)過制度創新與技術創新，打造利于多(duō)元主體協同治理(lǐ)的(de)環境，實現共建共治共享。
城(chéng)市治理(lǐ)客體由“著(zhe)眼當下(xià)”走向“兼顧當下(xià)與未來”，即圍繞服務“當代人(rén)”與“未來人(rén)”開展治理(lǐ)。圍繞服務“當代人(rén)”解決城(chéng)市運行過程中遇到的(de)各類問題和(hé)矛盾，是被動的(de)、應急型的(de)城(chéng)市治理(lǐ)；圍繞服務“未來人(rén)”考慮城(chéng)市長遠發展目标的(de)問題，是在尊重城(chéng)市曆史與現實基礎上，主動作爲型的(de)城(chéng)市治理(lǐ)，事關城(chéng)市發展質量與可(kě)持續性。
治理(lǐ)方法由“單向治理(lǐ)”轉向“系統治理(lǐ)”，統籌考慮各種治理(lǐ)因素綜合施政。城(chéng)市是個有機生命體，有其獨特的(de)發展進程，是多(duō)維度、多(duō)層次、多(duō)要素關聯構成的(de)複雜巨系統，因此城(chéng)市治理(lǐ)是一項兼具系統性、整體性、協同性與長期性的(de)重大(dà)複雜工程，需進行系統治理(lǐ)、綜合治理(lǐ)、源頭治理(lǐ)，要求立足城(chéng)市發展實際，尊重城(chéng)市發展規律，統籌全局，統籌運用(yòng)改革、科技、文化(huà)三大(dà)動力，統籌政府、社會、市民三大(dà)主體等。治理(lǐ)手段由傳統自上而下(xià)的(de)行政手段走向綜合運用(yòng)制度、體制、機制、技術等多(duō)種手段，剛柔并濟，全面探尋城(chéng)市治理(lǐ)發展之路。
三、城(chéng)市治理(lǐ)發展的(de)演進過程
（一）網格化(huà)城(chéng)市管理(lǐ)階段
2004年，北(běi)京市東城(chéng)區率先推出“城(chéng)市萬米單元網格管理(lǐ)法”。2005年，建設部将網格化(huà)管理(lǐ)模式正式列入國家“十五”科技攻關計劃，開始在全國試點推廣。2016年，以北(běi)京市爲例，前後大(dà)緻有網格化(huà)+城(chéng)市管理(lǐ)、網格化(huà)+社會治安、網格化(huà)+社會服務、網格化(huà)+安全生産、網格化(huà)+環境保護等諸多(duō)領域的(de)網格化(huà)管理(lǐ)體系。
網格化(huà)管理(lǐ)模式有多(duō)個突出的(de)創新點。一是組織體制創新。設立網格辦或網格化(huà)監督指揮中心等機構，建設網格員隊伍，強化(huà)行政監督職能，對城(chéng)市管理(lǐ)效能進行監督考評。二是管理(lǐ)方法創新。基于反饋—控制原理(lǐ)設計了(le)整套閉環流程，各地分(fēn)别有五步閉環、六步閉環、七步閉環等不同特色。閉環管理(lǐ)方法從設計層面保證了(le)城(chéng)市管理(lǐ)問題從發現到解決的(de)全過程件件有著(zhe)落、事事有回音(yīn)，然而落地過程中更多(duō)依靠制度、機制創新配套。三是管理(lǐ)手段創新。先後發布“數字化(huà)城(chéng)市管理(lǐ)系統”的(de)系列标準，規範城(chéng)市管理(lǐ)事、部件标準和(hé)立、結案标準等，爲“網格化(huà)管理(lǐ)”模式産業化(huà)奠定了(le)重要基礎。
“網格化(huà)城(chéng)市管理(lǐ)”階段，是由城(chéng)市管理(lǐ)向城(chéng)市治理(lǐ)轉變的(de)重要過渡期，是城(chéng)市管理(lǐ)方法論的(de)重大(dà)開拓性創新，特别是體制機構改革、管理(lǐ)機制、閉環管理(lǐ)方法等創新經驗，對于推進城(chéng)市治理(lǐ)進程具有非常重要的(de)“基石”作用(yòng)。然而，受限于發展時期，它在服務型政府治理(lǐ)理(lǐ)念、多(duō)元共治模式、系統治理(lǐ)方法等方面還存在很大(dà)的(de)轉變空間。
（二）多(duō)網融合的(de)社會治理(lǐ)階段
2017年，黨的(de)十九大(dà)報告中明(míng)确提出：“打造共建共治共享的(de)社會治理(lǐ)格局。加強社會治理(lǐ)制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公衆參與、法治保障的(de)社會治理(lǐ)體制，提高(gāo)社會治理(lǐ)社會化(huà)、法治化(huà)、智能化(huà)、專業化(huà)水(shuǐ)平。”
2019年初，中辦、國辦印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的(de)實施意見》明(míng)确要求，整合基層網格管理(lǐ)和(hé)指揮平台，将上級部門在基層設置的(de)多(duō)個網格整合爲一個綜合網格，依托村(cūn)（社區）合理(lǐ)劃分(fēn)基本網格單元，統籌網格内黨的(de)建設、社會保障、綜合治理(lǐ)、應急管理(lǐ)、社會救助等工作，實現“多(duō)網合一”。
在此背景下(xià)，城(chéng)市治理(lǐ)進入多(duō)網融合的(de)社會治理(lǐ)階段，其中最關鍵的(de)轉變體現在：一是治理(lǐ)主體由原來的(de)政府獨角戲、政府包攬轉變爲政府、社會、公衆多(duō)元主體共治，并明(míng)确了(le)多(duō)元主體之間的(de)責任及協商共治關系。二是治理(lǐ)客體由狹義的(de)城(chéng)市管理(lǐ)走向廣泛的(de)社會治理(lǐ)，由原來的(de)關注“城(chéng)市管理(lǐ)問題”轉變爲關切“人(rén)民需求”、促進社會和(hé)諧。三是在治理(lǐ)方式上，首先是突出強調黨的(de)領導，充分(fēn)發揮黨總攬全局協調各方的(de)領導核心作用(yòng)，以黨風政風好轉帶動社會風氣的(de)好轉，加強基層黨建，以黨的(de)執政能力建設和(hé)先進性建設推動社會改革發展。其次是，由原來分(fēn)而治之的(de)網格化(huà)，逐步走向融合統一的(de)網格化(huà)，建設城(chéng)市綜合管理(lǐ)服務平台。四是治理(lǐ)方法手段進一步明(míng)确爲社會化(huà)、法治化(huà)、智能化(huà) 、專業化(huà)。社會化(huà)是指動員全社會共同參與，激發起社會公衆的(de)自主能動性。法治化(huà)是指堅持依法治理(lǐ)，依據法律明(míng)晰各方權責，依照(zhào)法律規範社會行爲，鑄造良好社會秩序，保障社會安定有序。智能化(huà)是指借助現代科學技術，實現精準高(gāo)效便捷的(de)社會治理(lǐ)目标。專業化(huà)是指通(tōng)過加緊培育城(chéng)市治理(lǐ)專業力量，爲加強和(hé)創新社會治理(lǐ)提供專業服務、造血輸能。
“多(duō)網融合”的(de)社會治理(lǐ)模式是在科學完整的(de)中國特色社會治理(lǐ)理(lǐ)論體系指引下(xià)産生的(de)，是真正意義上的(de)“城(chéng)市治理(lǐ)”内涵範疇，對于推進城(chéng)市治理(lǐ)體系與治理(lǐ)能力現代化(huà)，具有開創性作用(yòng)。然而，在模式落地過程中，許多(duō)地方出現了(le)“融而不合”“合而不深”等現實問題，“融合”治理(lǐ)的(de)成效遭遇瓶頸。這很大(dà)程度上是治理(lǐ)結構的(de)碎片化(huà)所緻。現代行政管理(lǐ)強調職責清晰、分(fēn)工明(míng)确，各部門圍繞自己的(de)法定職責開展工作，但這會導緻部門間協調的(de)成本高(gāo)昂、風險上升。因此，以“強統籌”“全連接”“重協調”“聚合力”爲特點的(de)“一網統管”治理(lǐ)模式開始興起。
（三）城(chéng)市運行一網統管階段
2019年11月(yuè)，習近平總書記在上海考察期間指出，抓好“政務服務一網通(tōng)辦”“城(chéng)市運行一網統管”，并将“兩張網”建設作爲提高(gāo)城(chéng)市現代化(huà)治理(lǐ)能力和(hé)水(shuǐ)平的(de)“牛鼻子”工程。“一網統管”概念迅速傳播發酵。
一網統管模式是在多(duō)網融合的(de)社會治理(lǐ)模式基礎上的(de)破冰式改革創新，聚焦“如何治理(lǐ)”加快(kuài)探索，具體體現在：一是如何推動多(duō)元主體協同共治，或者說如何激發社會、公衆的(de)參與熱情，鼓勵大(dà)家積極建言獻策、表達意見或建議，并影(yǐng)響到最終決策；如何加強部門協作，合力解決城(chéng)市運行中的(de)頑疾痼症，提高(gāo)群衆獲得(de)感、幸福感與安全感。二是如何兼顧解決當前城(chéng)市運行突出問題與城(chéng)市發展長遠目标。三是如何通(tōng)過治理(lǐ)方法手段創新，提高(gāo)城(chéng)市治理(lǐ)的(de)精細化(huà)水(shuǐ)平，強化(huà)綜合治理(lǐ)、系統治理(lǐ)、源頭治理(lǐ)。
這些問題的(de)解決需要：一是“統”的(de)力量加持。包括統一領導、統一指揮、統一思想、統一目标、統一行動。“統”的(de)目的(de)是爲了(le)更好地“管”，“管”得(de)更好。二是“管”的(de)水(shuǐ)平提升。“管”的(de)是主體責任範圍内的(de)領域、環節，要求管得(de)更高(gāo)效、更智慧、更精準、群衆更滿意。三是現代科技的(de)賦能助力。要實現一網統管的(de)“實用(yòng)”“管用(yòng)”“好用(yòng)”，需要充分(fēn)利用(yòng)新一代信息技術的(de)強大(dà)支撐，依靠技術應用(yòng)的(de)不斷創新。
作者簡介：錢雙，北(běi)京國研數通(tōng)軟件技術有限公司總經理(lǐ)，研究方向：城(chéng)市運行一網統管、社會治理(lǐ)、基層治理(lǐ)、數字化(huà)治理(lǐ)等；李春玲，北(běi)京國研數通(tōng)軟件技術有限公司咨詢總監，研究方向：城(chéng)市運行一網統管、社會治理(lǐ)、基層治理(lǐ)、數字化(huà)治理(lǐ)等。素材來源于雜志2022年第4期（33-35頁），原标題爲《對城(chéng)市治理(lǐ)目标要求和(hé)技術手段的(de)升級研究》。