探析城(chéng)市主動治理(lǐ)未訴先辦實現之道——以北(běi)京市接訴即辦改革爲例
2023-3-29
一、從接訴即辦到“主動治理(lǐ)、未訴先辦”
2019年以來，北(běi)京市推進以“黨建引領、接訴即辦”爲主題的(de)基層治理(lǐ)改革，堅持民有所呼、我有所應，解決了(le)一大(dà)批群衆身邊的(de)操心事、煩心事、揪心事，探索出一條以12345市民服務熱線撬動超大(dà)城(chéng)市治理(lǐ)的(de)創新之路，打造了(le)全國基層治理(lǐ)的(de)特色品牌。
2021年12月(yuè)，北(běi)京市印發《關于推動主動治理(lǐ)未訴先辦的(de)指導意見》（京接改組發〔2021〕9 号），從機制設計、政策措施、制度建設等多(duō)角度提出推動接訴即辦向“主動治理(lǐ)、未訴先辦”深化(huà)的(de)具體指導意見。文件還提出，利用(yòng)大(dà)數據、雲計算(suàn)、人(rén)工智能等科技手段，開展數據動态監測，提出分(fēn)析建議，并要求建立數據共享開放機制，爲開展主動治理(lǐ)、科學決策、精準施策提供數據支撐，幫助精準感知社情民意。
二、主動治理(lǐ)、未訴先辦的(de)“四驅力”模型
“主動治理(lǐ)、未訴先辦”是北(běi)京市城(chéng)市治理(lǐ)模式的(de)升級，目的(de)在于全面提升城(chéng)市治理(lǐ)主動性、前瞻性、系統性、科學性、協同性。驅動升級的(de)源動力主要包括黨建引領、訴求大(dà)數據、機制制度創新和(hé)智能技術應用(yòng)。
（一）黨建引領築牢基層治理(lǐ)根基強化(huà)力量
“主動治理(lǐ)、未訴先辦”的(de)精髓在于“主動”：主動發現、主動管理(lǐ)、主動服務。“主動”中蘊含著(zhe)“擔當”精神和(hé)“服務”品質，需要堅持黨建引領基層治理(lǐ)，确保各級黨組織切實履行主體責任，發揮好引領示範作用(yòng)。北(běi)京市委、市政府在《關于加強基層治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化(huà)建設的(de)實施意見》中，對“黨建引領”作出了(le)明(míng)确要求。一是突出政治引領，全面提升基層黨組織的(de)領導力。把基層黨組織建設成爲領導基層治理(lǐ)的(de)堅強戰鬥堡壘。二是突出組織引領，全面提升基層黨組織的(de)組織力。推動黨的(de)組織和(hé)工作向小區、樓門、院落、管理(lǐ)網格等治理(lǐ)單元延伸，向業主委員會（物(wù)業管理(lǐ)委員會）、物(wù)業服務企業、社區社會組織等治理(lǐ)主體覆蓋，把新就業群體納入基層治理(lǐ)體系。三是突出能力引領，全面提升基層黨組織的(de)号召力。提升基層幹部開展基層治理(lǐ)和(hé)群衆工作的(de)本領。四是突出機制引領，全面提升基層黨組織的(de)凝聚力。深化(huà)黨建帶群建工作，完善群團組織參與基層治理(lǐ)的(de)方式和(hé)路徑，更好履行組織、宣傳、凝聚、服務群衆職責。
（二）訴求大(dà)數據驅動城(chéng)市治理(lǐ)業務流程變革
民生訴求猶如一座“民生（聲）金礦”，其中蘊藏著(zhe)“取之于民、用(yòng)之于民”的(de)寶貴資源。北(běi)京市利用(yòng)大(dà)數據方法從中找準問題、發現聯系、探尋規律，并将分(fēn)析結果運用(yòng)到城(chéng)市治理(lǐ)過程中，作爲行動的(de)向導，實現數據驅動基層治理(lǐ)優化(huà)、效能提升。比如，通(tōng)過大(dà)數據分(fēn)析發現訴求問題季節性周期性發生規律，依據規律超前謀劃、全面排查問題點位，制定工作預案，開展前瞻性治理(lǐ)。再如，通(tōng)過大(dà)數據分(fēn)析發現企業、群衆反映強烈的(de)熱點難點問題，加強領導與綜合研判，客觀分(fēn)析問題背後的(de)主要矛盾與矛盾的(de)主要方面，“對症下(xià)藥”精準施策協同聯動重點整治，不斷提高(gāo)群衆安全感和(hé)滿意度。又如，通(tōng)過大(dà)數據分(fēn)析發現群體性訴求，發現苗頭，及時疏導、幹預，妥善處理(lǐ)，主動化(huà)解風險隐患。或者，通(tōng)過大(dà)數據分(fēn)析發現熱線撥打高(gāo)發時段，指導坐(zuò)席員資源配置調整，降低運營成本等。訴求數據驅動流程優化(huà)，改變過去被動、滞後式的(de)管理(lǐ)模式，将治理(lǐ)關口前移，在未釀成嚴重後果之前主動開展科學治理(lǐ)、源頭治理(lǐ)、系統治理(lǐ)，實現降本增效。
（三）機制制度創新破解基層治理(lǐ)痛點難點
如何解決好群衆訴求的(de)難題、新題、共性問題、風險性問題，是辦好實事的(de)關鍵所在。對此，北(běi)京市通(tōng)過體制機制創新，推進治理(lǐ)能力提升。如：建立“每月(yuè)一題”機制，針對跨部門、跨層級等高(gāo)頻難點問題，加強統籌協調、研究會商，制定“一方案、三清單”，厘清工作職責、明(míng)确工作路徑、确定工作目标；建立“專項治理(lǐ)”機制，針對治理(lǐ)基礎薄弱地區重點優先治理(lǐ)，建立“未進先治”預警約談機制，對當月(yuè)接訴量進入全市前十但未納入治理(lǐ)類的(de)街(jiē)道（鄉鎮）約談督導，建立“治理(lǐ)類街(jiē)道（鄉鎮）進入退出标準”及“動态跟蹤監測及事後幫扶制度”；建立“主動治理(lǐ)任務清單式管理(lǐ)、項目化(huà)推進”制度，逐一明(míng)确目标任務、責任單位、解決方案、辦理(lǐ)時限和(hé)進度安排，定期彙總、統籌調度工作進展情況；建立“重難點問題提級響應機制”，以及促進110與12345市民服務熱線常态化(huà)聯勤工作的(de)“雙向直通(tōng)、實時會商、專席值守、定期交流”的(de)溝通(tōng)協調機制等，促進基層治理(lǐ)啃下(xià)“硬骨頭”、解決“老大(dà)難”。
（四）智能技術應用(yòng)促進熱線服務效能提升
在12345市民服務熱線業務流轉過程中，大(dà)量運用(yòng)語音(yīn)識别、自然語言處理(lǐ)、機器學習等新技術，提供智能語音(yīn)機器人(rén)、智能填單、智能分(fēn)類、智能派單、智能在線咨詢、視頻智能識别、智能回訪、流程提醒智能助理(lǐ)、智能質檢機器人(rén)等一系列智能化(huà)技術服務，顯著提升12345市民服務熱線服務效率，實現全場景的(de)流程智能化(huà)。在基層治理(lǐ)決策輔助方面，基于熱線大(dà)數據智能分(fēn)析平台，利用(yòng)大(dà)數據、人(rén)工智能模型對熱線數據進行深度挖掘，形成對基層治理(lǐ)業務變化(huà)态勢的(de)前瞻性判斷、風險預警，對群衆反映的(de)問題進行智能識别、分(fēn)類、情感判定，對訴求人(rén)的(de)特征進行畫像、精準服務等，推動基層決策水(shuǐ)平與能力上升。在多(duō)方聯動協同治理(lǐ)方面，充分(fēn)利用(yòng)物(wù)聯網、5G、AI等技術促進協同工作效能。比如，智能會議系統支持多(duō)部門異地聯席會商，智能秒轉系統實現在12345市民服務熱線與110間特定事項快(kuài)速轉辦。立足于加強12345市民服務熱線的(de)感知、思考、執行、進化(huà)等能力，智能化(huà)應用(yòng)開展由點及面、以小養大(dà)的(de)業務場景數字化(huà)升級，驅動基層治理(lǐ)效能大(dà)幅提升。
三、探索主動治理(lǐ)、未訴先辦數字化(huà)實現之路的(de)對策建議
（一）主動治理(lǐ)、未訴先辦的(de)數字化(huà)實現思路
以市民訴求全過程數據整合、共享爲前提，以城(chéng)市治理(lǐ)業務洞察與決策分(fēn)析研判爲牽引，以訴求問題的(de)特點、規律發現爲途徑，以訴求中表達的(de)群衆急難愁盼問題爲焦點，以重點治理(lǐ)、專項治理(lǐ)、前瞻治理(lǐ)、源頭治理(lǐ)、協同治理(lǐ)爲手段，以黨建引領、每月(yuè)一題、熱線+網格融合等機制制度創新爲保障，以訴求問題标本兼治實效評價爲反饋，建立一套以12345市民服務熱線大(dà)數據撬動城(chéng)市治理(lǐ)現代化(huà)水(shuǐ)平全面升級的(de)數字化(huà)工作體系，不斷豐富落實“從群衆中來，到群衆中去”的(de)工作方法，推動城(chéng)市治理(lǐ)主動性、精準性、科學性、有效性不斷增強，推動城(chéng)市治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化(huà)。
（二）主動治理(lǐ)、未訴先辦的(de)工作平台
在原有接訴即辦平台基礎上進行升級優化(huà)，總體業務框架爲：1+2+5+N，具體如下(xià)圖所示。
“1”核心，是指以群衆訴求大(dà)數據爲核心，作爲主動治理(lǐ)工作的(de)切入口、突破口。借助數據支撐，摸準“群衆公共需求是什(shén)麽，在哪裏”，找準主動治理(lǐ)切入口，找到恰當的(de)治理(lǐ)方式，達到“善治根治自治”的(de)治理(lǐ)目标，實現“群衆需求在哪裏，主動治理(lǐ)創新實踐就延伸到哪裏”的(de)願景。
“2”導向，是指堅持問題導向找規律與堅持目标導向重實效。從群衆訴求反映的(de)形形色色的(de)問題中，找準訴求問題的(de)發生特點、規律，方能摸清城(chéng)市治理(lǐ)底數與脈搏，做(zuò)到知己知彼百戰百勝。主動治理(lǐ)探索以實績實效爲準繩，以訴求量下(xià)降、訴求解決率上升、群衆滿意度提升等指标變化(huà)爲主要評價指标。
“5”模式，是指前瞻治理(lǐ)、重點治理(lǐ)、專項治理(lǐ)、源頭治理(lǐ)與協同治理(lǐ)。針對時間規律明(míng)顯的(de)季節性、周期性問題開展前瞻性治理(lǐ)，提前謀劃采取措施，做(zuò)到防患于未然。針對空間分(fēn)布規律明(míng)顯，如區域分(fēn)布集中或承辦部門分(fēn)布集中的(de)問題開展重點區域/領域治理(lǐ)，補齊治理(lǐ)短闆，提升綜合治理(lǐ)水(shuǐ)平。針對共性問題、群衆反映集中的(de)熱點問題、難點問題等開展專項治理(lǐ)，通(tōng)過專項研究拿出對應的(de)解決方案。針對反複發生的(de)高(gāo)頻問題，加強問題監測與風險識别能力，将問題消滅在萌芽狀态，從源頭控制高(gāo)頻問題發生。針對跨層級、跨部門職責交叉問題、基層自身難以協調解決的(de)問題、跨行業跨區域“老大(dà)難”問題等開展協同治理(lǐ)，聯合政府部門、市場、社會、公衆等多(duō)方力量，加強溝通(tōng)協商解決。
“N”機制，是指爲保障主動治理(lǐ)、未訴先辦數字化(huà)升級而配套的(de)系列工作機制，如配合難點問題解決的(de)“每月(yuè)一題”，配合跨部門跨層級問題解決的(de)協同聯動機制，配合重點區域/領域與專項問題治理(lǐ)的(de)“網格+熱線”融合機制等，不斷創新治理(lǐ)機制，提升主動治理(lǐ)成效。